Am Mittwoch, 15. November 2023, hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts sein Urteil verkündet. Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 ist nichtig. Es verstößt gegen das Grundgesetz, und zwar gleich aus drei Gründen. So steht es in der Pressemitteilung des Gerichts.
Die Folge beschreibt das Gericht in einem Satz: „Die Entscheidung hat zur Folge, dass sich der Umfang des KTF um 60 Milliarden Euro reduziert.“ Der KTF ist der Klima- und Transformationsfonds des Bundes. Ihm fehlen jetzt 60 Milliarden Euro, die er für die kommenden Jahre fest eingeplant hatte.
Das ist zunächst eine Nachricht über Haushaltsrecht. Für dich als Eigentümer ist es mehr. Wenn der Staat Geld braucht, das er sich nicht mehr leihen darf, stellt sich die Frage, woher es kommen soll. Warum diese Frage Vermögende immer zuerst trifft, beschreiben wir unter staatliche Vermögensabgaben. Das Urteil hat klare Gründe und eine Reichweite, die über den Klimafonds hinausgeht.
Was geschehen war
Der Bundeshaushalt 2021 sah ursprünglich Kreditermächtigungen von etwa 180 Milliarden Euro vor. Im April 2021 stellte der Bundestag eine außergewöhnliche Notsituation fest, wegen der Corona-Pandemie. Das erlaubte, die Schuldenbremse zu überschreiten. Mit dem ersten Nachtragshaushalt 2021 wurden die Kreditermächtigungen um weitere 60 Milliarden auf etwa 240 Milliarden Euro erhöht.
Im Lauf des Jahres zeigte sich: Diese 60 Milliarden wurden nicht gebraucht. Statt sie verfallen zu lassen, entstand die Idee, sie für später aufzuheben. Sie wurden einem Sondervermögen des Bundes zugeführt, dem Energie- und Klimafonds, der inzwischen Klima- und Transformationsfonds heißt.
Das geschah mit dem Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021. Es wurde im Februar 2022 verkündet, aber rückwirkend für das bereits abgeschlossene Jahr 2021. Der Bundeshaushalt 2021 wuchs damit auf dem Papier von 547,7 auf 572,7 Milliarden Euro. Der Fonds wuchs von 42,6 auf 102,6 Milliarden Euro.
Die Kredite sollten also 2021 als Schulden gezählt werden, dem Jahr mit Ausnahme von der Schuldenbremse. Ausgegeben werden sollten sie aber in späteren Jahren, in denen die Schuldenbremse wieder gilt.
Wer geklagt hatte
Das Verfahren war eine sogenannte abstrakte Normenkontrolle. Antragsteller waren Abgeordnete der CDU/CSU-Fraktion im Bundestag. Sie wandten sich gegen die rückwirkende Änderung des Haushalts 2021.
Einen Eilantrag hatte das Gericht schon im November 2022 abgelehnt. Die Kreditermächtigungen durften also bis zur Entscheidung in der Hauptsache genutzt werden. Erst jetzt, fast zwei Jahre nach dem Gesetz, ist klar: Die Konstruktion hält nicht.
Die drei Gründe des Gerichts
Das Gericht stützt sein Urteil auf drei Gründe. Jeder trägt die Entscheidung für sich allein.
Erstens: Der Zusammenhang zur Notlage fehlt. Kredite, die wegen einer Notlage aufgenommen werden, müssen der Bewältigung dieser Notlage dienen. Der Gesetzgeber hat nicht ausreichend dargelegt, warum Klimaschutz- und Transformationsprogramme die Folgen der Pandemie bekämpfen. Das Gericht verlangt: Je länger eine Krise zurückliegt und je öfter der Staat Notlagenkredite aufnimmt, desto genauer muss er begründen.
Zweitens: Notlagenkredite gelten nur für ihr Jahr. Der Beschluss über eine Notlage bezieht sich auf ein bestimmtes Haushaltsjahr. Kreditermächtigungen aus diesem Jahr dürfen nicht in Rücklagen für spätere Jahre geparkt werden. Das Gericht nennt die Grundsätze der Jährlichkeit und Jährigkeit. Eine faktisch unbegrenzte Weiternutzung ohne Anrechnung auf die Schuldenbremse ist unzulässig.
Drittens: Zu spät beschlossen. Ein Haushalt muss vor Beginn des Jahres festgestellt werden, für das er gilt. Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 wurde erst nach Ablauf des Jahres 2021 verabschiedet. Auch das verstößt gegen das Grundgesetz.
Der Satz mit der größten Reichweite
Ein Satz aus der Begründung reicht über den Klimafonds hinaus. Die Haushaltsgrundsätze gelten auch für die Ausnahme von der Schuldenbremse. Und weiter: Sie können nicht durch den Einsatz von Sondervermögen umgangen werden. Ihre Einhaltung unterliegt nach den Worten des Gerichts einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle.
Ein Sondervermögen ist ein Topf neben dem eigentlichen Haushalt. Der Staat füllt ihn mit Geld und gibt es über Jahre daraus aus. Das Urteil sagt nicht, dass Sondervermögen unzulässig sind. Es sagt, dass sie kein Weg sind, die Regeln für Notlagenkredite zu umgehen.
Damit ist ein Instrument begrenzt, mit dem der Staat Ausgaben über Jahre finanzieren konnte, ohne sie im jeweiligen Jahr auf die Schuldenbremse anzurechnen.
Was das Gericht ausdrücklich offenlässt
Das Urteil ist klar. Es ist aber auch begrenzt. Zwei Punkte lässt das Gericht dem Gesetzgeber ausdrücklich.
Erstens prüft es nicht, ob eine Kreditaufnahme wegen einer Notlage verhältnismäßig ist. Das Gericht billigt dem Gesetzgeber einen Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Es verlangt nur, dass er nachvollziehbar begründet.
Zweitens schließt es neue Notlagenkredite nicht aus. Wenn die Voraussetzungen einer Notlage auch in späteren Jahren erneut erfüllt sind, wäre eine Kreditaufnahme in der dann gebotenen Höhe zulässig. So steht es in der Begründung.
Die Notlage bleibt also ein Werkzeug. Sie muss nur jedes Jahr neu festgestellt und begründet werden. Wer eine Notlage erklärt, bekommt Spielraum. Das Urteil hat den Preis dafür erhöht, nicht die Tür geschlossen.
Was die Schuldenbremse erlaubt
Das Urteil erklärt die Regeln noch einmal selbst. Der Bund darf im Normalfall neue Kredite von höchstens 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts aufnehmen. Dazu kommt eine Konjunkturkomponente: In schlechten Jahren darf es mehr sein, in guten muss es weniger sein.
Bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen, darf der Bundestag beschließen, diese Grenzen zu überschreiten. Genau diese Ausnahme hat das Gericht jetzt eng gezogen.
Die Regeln stehen im Grundgesetz. Sie lassen sich nur mit einer Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat ändern.
Rückwirkung hat Grenzen
Ein Detail des Falls verdient eigene Aufmerksamkeit. Das Gesetz trat mit Wirkung vom 1. Januar 2021 in Kraft, also rückwirkend für ein Jahr, das bei seiner Verkündung schon vorbei war. Das Gericht hat hier eine klare Linie gezogen: Ein Haushalt wird vorher beschlossen, nicht hinterher.
Für den Haushalt ist das eine Frage der Ordnung. Für Bürger ist es eine Frage des Vertrauens. Wer plant, muss sich darauf verlassen können, dass die Regeln eines abgeschlossenen Jahres nicht nachträglich umgeschrieben werden.
Das grundsätzliche Verbot neuer struktureller Schulden richtet sich übrigens an Bund und Länder gleichermaßen. Die Schuldenbremse des Grundgesetzes bindet also nicht nur den Bundeshaushalt, sondern auch die sechzehn Landeshaushalte.
Die Zahl dahinter
Um die Größenordnung zu verstehen, hilft ein Blick auf den Schuldenstand. Der gesamte öffentliche Haushalt, also Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherung, war Ende Juni 2023 mit 2.417,0 Milliarden Euro verschuldet. Das meldet das Statistische Bundesamt. Allein im ersten Halbjahr 2023 kamen 49,0 Milliarden Euro hinzu, davon 8,4 Milliarden durch eine statistische Neuzuordnung von Verkehrsbetrieben.
Gegen diese Summe wirken 60 Milliarden klein. Aber sie waren fest verplant. Und die Grundsätze des Urteils gelten nicht nur für diesen einen Fonds, sondern für jede Kreditaufnahme wegen einer Notlage.
Wenn Kredite wegfallen, bleiben drei Wege
Ein Staat, der Ausgaben geplant hat, aber das Geld dafür nicht leihen darf, hat drei Möglichkeiten.
Er kann weniger ausgeben. Das ist politisch schwer, weil jede Kürzung jemanden trifft, der sich wehrt.
Er kann die Regeln ändern. Das braucht eine Zweidrittelmehrheit für eine Änderung des Grundgesetzes.
Oder er kann mehr einnehmen. Über Steuern, Abgaben und Beiträge.
Beim dritten Weg lohnt ein Blick ins Grundgesetz. Dort ist geregelt, wem welche Einnahmen zustehen. Dem Bund stehen danach unter anderem zu: „die einmaligen Vermögensabgaben und die zur Durchführung des Lastenausgleichs erhobenen Ausgleichsabgaben“. So steht es in Artikel 106 des Grundgesetzes.
Das ist keine Ankündigung. Es ist eine Befugnis, die seit Jahrzehnten in der Verfassung steht. Die einmalige Vermögensabgabe ist im Grundgesetz als Einnahmequelle des Bundes vorgesehen. Sie braucht ein Gesetz, aber keine Verfassungsänderung, um als Einnahmeart zu existieren.
Deutschland hat eine solche Abgabe schon einmal erhoben. Das Lastenausgleichsgesetz, dessen Text bis heute im Bundesrecht veröffentlicht ist, nennt drei Ausgleichsabgaben: eine einmalige Vermögensabgabe, eine Abgabe auf Gewinne aus Hypothekenschulden und eine Abgabe auf Schuldnergewinne von Betrieben. Wie er funktionierte und welche Debatten es heute um eine Neuauflage gibt, erklären wir auf unserer Seite zum Lastenausgleich. Wie die Kosten der Corona-Zeit in diese Debatte hineinspielen, haben wir im Beitrag zum Lastenausgleich wegen Corona-Kosten beschrieben. Die 60 Milliarden, um die es in Karlsruhe ging, waren Corona-Kredite.
Befugnisse, nicht Absichten
Niemand in Berlin hat nach dem Urteil eine Vermögensabgabe angekündigt. Darum geht es auch nicht.
Es geht um drei Tatsachen, die zusammen ein Risiko ergeben.
Die Verschuldung ist hoch und steigt. Der Weg, sich über Sondervermögen und Notlagen Spielraum zu verschaffen, ist jetzt enger. Und die Verfassung sieht eine einmalige Vermögensabgabe als Einnahmequelle ausdrücklich vor.
Keine dieser Tatsachen ist neu. Neu ist, dass eine Ausweichroute seit dem 15. November versperrt ist. Wer Ausgaben nicht mehr auf Pump strecken kann, muss sie anders finanzieren. Welcher Weg gewählt wird, ist eine politische Entscheidung. Welche Wege es gibt, steht im Grundgesetz.
Was das für dein Vermögen heißt
Eine Vermögensabgabe setzt an dem an, was sich erfassen und bewerten lässt. Nichts lässt sich so leicht erfassen wie eine Immobilie. Sie steht im Grundbuch, mit Eigentümer und Belastungen. Und sie kann nicht umziehen.
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Für Anleger in Österreich und der Schweiz betrifft das Karlsruher Urteil den deutschen Bundeshaushalt, nicht den eigenen. Wer dort wohnt, aber eine Immobilie in Deutschland besitzt, sollte die Entwicklung trotzdem verfolgen. Grundbesitz in Deutschland unterliegt deutschem Recht, egal wo sein Eigentümer lebt.
Eine Struktur ersetzt keine Vorsorge im Übrigen. Liquide Mittel, Edelmetalle und Konten gehören ebenso in die Betrachtung wie die Immobilie. Die Immobilie ist aber der Wert, den ein Staat am leichtesten erfassen und bewerten kann. Sie steht fest, mit Adresse, Fläche und Eigentümer.
Der wichtigste Punkt gilt für alle: Schutz muss stehen, bevor ein Gesetz kommt. Wer wartet, bis eine Abgabe beschlossen ist, reagiert auf einen Stichtag, der dann vielleicht schon in der Vergangenheit liegt.
Nachtrag (Stand: 23.09.2026)
Seit dem Urteil ist die Schuldenbremse selbst geändert worden. Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 22. März 2025, verkündet am 24. März 2025 (BGBl. 2025 I Nr. 94), gilt Folgendes: Ausgaben für Verteidigung, Zivil- und Bevölkerungsschutz, Nachrichtendienste, den Schutz informationstechnischer Systeme und die Hilfe für völkerrechtswidrig angegriffene Staaten werden auf die Schuldenbremse nicht angerechnet, soweit sie 1 Prozent des Bruttoinlandsprodukts übersteigen. Die Länder dürfen zusammen neue Kredite bis 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts aufnehmen. Und ein neuer Artikel erlaubt dem Bund ein Sondervermögen von bis zu 500 Milliarden Euro für Infrastruktur und Klimaneutralität bis 2045, mit eigener Kreditermächtigung außerhalb der Schuldenbremse. Daraus fließen 100 Milliarden Euro in den Klima- und Transformationsfonds und 100 Milliarden Euro an die Länder. Der Weg über ein Sondervermögen, den das Urteil 2023 für Notlagenkredite versperrt hat, steht damit in der Verfassung selbst offen, in anderer Form und in größerem Umfang. Was das für das Risiko einer Vermögensabgabe heißt, verfolgen wir unter staatliche Vermögensabgaben.